20 novembre 2008

Reintegra

Il possesso abusivo di terreni del Demanio Civico può essere legittimato solo nel caso eccezionale previsto dall’art. 9 della L. 1766/1927, qualora si dia prova della contemporanea esistenza delle tre condizioni indicate al comma 1: "che l’occupante vi abbia apportato sostanziali e permanenti migliorie; che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni; che l’occupazione duri da almeno dieci anni". 

In mancanza, l’occupazione è sempre senza titolo e sussiste l’obbligo, ex art. 9 comma III, di restituire le terre al Comune: "Non avvenendo la legittimazione, le terre dovranno essere restituite al comune, alla associazione, o alla frazione del comune, a qualunque epoca l’occupazione di esse rimonti".

Ha precisato, infatti, il Consiglio di Stato con la sent. 8365/2003: “la reintegrazione del suolo gravato da uso civico ha per presupposto il solo accertamento della natura del bene e della autorizzazione ad esso inerente, sicché non può rinvenirsi un diritto degli occupanti a rimanervi in condizioni contrastanti con detto presupposto”.

Il Comune, in mancanza di rilascio spontaneo dell’area, deve attivarsi per chiedere la restituzione dei beni gravati da uso civico, trattandosi di occupazione sine titulo. Rientra, infatti, tra le attribuzioni dell’amministrazione locale il compito di contrastare l’occupazione abusiva di aree demaniali e di recuperare i terreni al pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività titolare: secondo l'art. 78 del DPR 616/1977 "Sono attribuite ai comuni, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione le funzioni amministrative in materia di: a) interventi per la protezione della natura, con la collaborazione della regione; b) vigilanza sull'amministrazione dei beni di uso civico e di demanio armentizio".

Esistono diversi strumenti attraverso i quali ottenere tale risultato. Si ritiene opportuno analizzarli singolarmente, in quanto ciascuno è soggetto a particolari presupposti applicativi e, benché tutti diretti ad ottenere il rilascio dell’area abusivamente occupata, consentono ognuno il raggiungimento di specifiche finalità, di natura costitutiva o di accertamento piuttosto che di carattere sanzionatorio o, ancora, meramente esecutivo.

In presenza di occupazione abusiva, il Comune può normalmente esercitare, in alternativa fra loro, l’azione di reintegrazione o l’azione di rivendica, a seconda che intenda far valere il proprio diritto di proprietà sul terreno demaniale o solo lamentare la privazione della disponibilità del bene.

In sostanza, si tratta della distinzione civilistica tra “azioni petitorie” – spettanti al proprietario del bene anche nel caso in cui questi non abbia materialmente il possesso dell’immobile - e “azioni possessorie” - invece consentite per la tutela provvisoria del possesso, a prescindere dall’effettiva titolarità del bene. Ad esse, pertanto, si applicano, per estensione, le norme previste, rispettivamente, dall’art. 1168 del Codice Civile per l’azione di reintegrazione, e dall’art. 948 cod. civ. per l’azione di rivendica.

E’ però opportuno precisare che la giurisprudenza ha ulteriormente approfondito i presupposti applicativi di tali azioni allorquando siano proposte in relazione a questioni concernenti gli usi civici. Le pronunce emesse sul tema hanno chiarito che l’azione di reintegra al demanio di uso civico delle terre abusivamente detenute da privati presuppone “sia già accertata, o comunque incontestata, la qualità demaniale”, mentre l’azione di rivendicatende al recupero del bene attraverso l’invocato riconoscimento della sua appartenenza al demanio di uso civico” (cfr. tra le altre Cass. Civ., sez. un., sent. 3385/1998). Dunque, alla prima si ricorre quando vi sia un contrasto di posizioni di diritto soggettivo ed occorra accertare con efficacia di giudicato la titolarità del bene, mentre la seconda è utilizzata per tutelare un bene la cui titolarità non sia contestata.

Quanto all’organo di giustizia a cui rivolgersi, perché competente a decidere sulla questione, occorre precisare che la giurisprudenza è stata più volte chiamata a pronunciarsi sui criteri di ripartizione della giurisdizione tra il Commissario Regionale degli usi civici ed i Giudici amministrativi ed ordinari. Le numerose pronunce emesse dalle Sezioni Unite della Cassazione dimostrano la problematicità del tema, il permanere di contrasti e l’esigenza di un intervento interpretativo dell’art. 29 L. 1766/1927, anche in conseguenza dell’attribuzione alle Regioni di tutte le funzioni amministrative attinenti alla materia degli usi civici, introdotta con l’art. 66 DPR 616/1977.

La costante giurisprudenza delle Sezioni Unite è ora orientata nell’attribuire alla giurisdizione della Commissario Regionale degli usi civici ogni controversia nella quale sia contestata la qualità demaniale del suolo o che richieda di accertare, valutare e liquidare diritti di uso civico o, ancora in cui si rivendichino o si chieda la ripartizione di terre soggette ad uso civico. Più precisamente, il Commissario può decidere “ogni controversia circa l'esistenza, la natura e l'estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un Comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni a idate ai commissari stessi. In tale ambito, l'azione di rivendica è consentita solo per recuperare i terreni e il pieno e pacifico godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiaria, non anche ai privati (o alla p.a., che agisca "iure privatorum") per ottenere il riconoscimento del diritto di proprietà e conseguire il possesso del bene” (Cass. Civ., sez. un., sent. 7894/2003).

Sono, invece, competenti il Giudice amministrativo o il Giudice ordinario per le controversie che non richiedono di accertare la situazione proprietaria e concernenti, rispettivamente, pretese al rilascio del fondo basate su rapporti pubblicistici o privatistici (TAR Puglia, sez. I, sent. 4527/2005; in Cass. civ., sez. un., 836/2005 e 10732/2003).

Ad ogni modo, entrambe le azioni, sia quella possessoria che quella petitoria, consentono di accertare con efficacia di giudicato la titolarità dell’area ma, per contro, la loro definizione richiede i tempi lunghi del contenzioso. Accanto a tali strumenti ve ne sono altri di più rapida applicazione.

In particolare, al Comune è consentito emettere un’ordinanza per la reintegrazione dell’area e la contestuale ingiunzione al rilascio dei suoli, come si evince dalla pronuncia 346/2005 del Consiglio di Stato. Ad essa può essere data immediata esecuzione coattiva, come noto, anche sollecitando l’intervento della forza pubblica, così come può avvenire nelle procedure di sfratto.

Inoltre, completezza di trattazione impone di osservare che il mancato adempimento agli obblighi dell’autorità amministrativa è fatto di rilievo penale, potendo sicuramente integrare gli estremi della contravvenzione prevista e punita dall’art. 650 c.p. rubricata, appunto, “inosservanza dei provvedimenti dell’autorità” e, eventualmente, del delitto di invasione di occupazione abusiva di suolo pubblico ai sensi dell'art. 633, dell'art. 639 e dell'art. 639 bis del Codice Penale.

Quanto, infine, alle possibili pretese dell’occupante abusivo, occorre dire che questi “è tenuto, secondo il disposto dell'art. 29 r.d. 26 febbraio 1928 n. 332, oltre che alla "reintegra" delle terre occupate, ai sensi del comma ultimo del cit. art. 9, alla restituzione al Comune o all'associazione agraria dei frutti "indebitamente percepiti (Cass. Civ., sez. I, sent, 4269/1998).

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